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国家安全战略转型与应急管理体系发展

发布机构:小编 发布日期:2020-04-19


【摘 要】中外学术界与实务界都越来越重视风险管理的整体性、系统性、综合性和全面性。文章在梳理国内外全面风险治理理论与实践发展的基础上,认真检视中国民本与和合的历史文化传统与有关风险治理实践积累,尝试提出有中国自身文化特色的合和式风险治理概念,并对该概念的未来实践进行了初步的框架设计。


【关键词】风险治理 和合 合和式

总体治国框架与方略,在积极推动国家安全战略转型和应急管理体系的实践发展。特别突出的是,这几方面都越来越强调整体性、系统性和全面性。同时,国内外学术界有关安全管理的研究重心也从日常管理向应急管理转变,进而向风险管理和危机管理发展,而且也在越来越强调从管理到治理的转型,从单一风险与危机管理到全面风险与危机治理的转变,也在凸显风险与危机治理的综合性与全面性。学术界与实务界有异曲同工之处,但仍然需要我们在国内外全面风险治理的理论与实践发展基础上,认真检视中国民本与和合的历史文化传统与有关实践经验,尝试提出有中国自身文化特色的合和式风险治理概念,并对该概念的未来实践进行一些初步的战略与策略设计。


 一 中国国家安全战略与应急体系发展的实践需求

如今中国已经明确形成“四个全面”的总体治国框架:全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党。同时中国也已明确形成包含11种国家安全在内的总体国家安全观。过去国家对外的主权安全、政治安全与信息安全是国家安全的主体内容,现在的总体国家安全则需要同时重视外部安全与国内安全、国土安全与国民安全、传统安全与非传统安全、自身安全与共同安全、发展与安全等多方面。为了切实实现上述总体国家安全战略转型,我们既需要大大加强日常各类安全管理,也非常需要大力完善我们的应急管理体系与模式。


1949年10月以来,中国当代应急管理体系走过了60余年的不断演化历程。1949~2003 年,中国实行的是以单部门应急和政府临时高度动员等为主要特征的应急管理模式。2003年非典(SARS)疫情的爆发宣告这一模式已经不能适应当代中国新型突发事件应急管理的实际需要。此后中国痛定思痛,下决心高度重视新一代应急管理体系与模式的重构,开始了以“一案三制”(应急管理的预案、体制、机制和法制)为主要内容的制度建设与完善进程(参见图1 ),取得了一系列的突出成就与成效。特别是相比于美国卡特里娜飓风后的应急响应,汶川特大地震灾害的应急管理实践突出反映了中国应急管理体系建设的有关成效,灾难响应更快速有力,社会动员力度与范围更大,救灾重建效果更加有效。其背后更彰显中国政治制度(民主发展与以人为本、政府主导与社会参与、中央集权与分级负责、决策规范与灵活处置等)在巨灾应急方面的巨大优越性。
当代中国应急管理体系与模式的演化历程


同时,近年的应急管理实践也反映出中国应急管理体系建设依然面临诸多现实困境,主要问题在于:应急理念依然是被动式应急,重应急,轻预防和学习提升;应急预案的实操性不够强;应急体制仍以单灾种应急管理为主,综合应急管理还很不够;应急机制中多领域专家参与不足,指挥平台的标准化建设不足,多主体社会参与不足等。此外,应急法律体系不完备,有关规定过于笼统;社会应急准备文化培育也很不够。从我们2013年6月在芦山县所做有关汶川特大地震到芦山特大地震公民自救互救行为的调查中发现:公民在两次特大地震最有效救援方式中,认为自救最有效比例分别是25.5%和22.7%;互救最有效的比例分别是11.1%和15.1%,总体来说是偏低的。


因此,现在中国应急管理应该尽量逐步克服上述问题,继续加强“一案三制”建设,特别是要重视“一本四全”或“一本五全”(以人为本,全灾种、全过程、全方位、全社会、全球化)建设。其核心要义就是要真正以人的生命财产安全为本,从单灾种应对到多灾种综合考量,从重应急响应到重全流程管理,从政府主导到政府、企业、非政府组织( NGO)等社会多元主体合作联动应急管理,从单一管控到多元治理工具的综合运用,从单纯强调国家内部应急到同时重视国际合作转变。


可见,中国总体治国框架与方略、总体国家安全战略转型和应急管理体系的实践发展都越来越强调整体性、系统性、综合性和全面性。


 二 国内外风险与危机管理的理论发展


(一)风险管理与其他管理间的关系
过去我们理解应急管理,尽管也提及事前、事中和事后全过程,但人们更多重视和强调的还是事中的应急响应环节,因此应急管理理论的重心也在应急响应性管理。后来人们越来越重视事前和事后的有关环节,这就对事前的风险管理和危机管理越来越重视。因此,真正实现应急管理体系的全面转型离不开风险管理与危机管理意识、理论、制度及方法的引入。严格来说,风险管理与危机管理都是要尽量提前评估、防范、减少与控制有关的负面威胁或最不利后果发生的概率、范围与程度,两者的根本目标是一致的。危机管理实际上是对最坏风险情况的管理,风险管理除了要关注一般性风险的管控以外,也要为避免与应对最坏情况做好充分的评估与准备,因此风险管理应该是危机管理所必需的基础工作之一。


风险管理与危机管理彼此是相通与相互包含的,并且都离不开事中的应急响应,离不开应急管理。三个概念总体逻辑上是可以彼此区分,但在实际事件发生发展过程中是连为一体的,很难彼此独立,而应是相互结合、彼此包容与有机联动的。甚至三个概念还要与日常管理紧密结合,并从夯实日常管理入手,尽可能避免和减少因日常管理不善、风险管理缺位、应急响应不当等引发真正的危机出现(参见图2 )。只有几者真正融为一体,并与日常的安全管理结合,才会最终维护国家安全,实现社会的长治久安。
  图2 不同管理间的关系


(二)全面风险治理
国际上,风险管理原本起源于保险经济单一风险管理 单一风险治理领域,后来先后广泛运用于工商经济领域和公共管理领域。最初都是比较强调对单一风险的管控,但后来人们发现风险往往是相互联系的,彼此常常有依存、共生或衍生关系, 且风险管理不仅需要自上而下的管控,也需要上下及各方共同参与和互动式治理,因此就开始重视多元或复合性风险管理或治理, 这便有了全面风险管理或治理的概念,也称综合性或整合性风险管理或治理。(参见图3)

风险管理概念演化

  

国内从20世纪80年代开始关注风险管理及风险治理,21世纪开始关注全面风险管理,最近几年刚刚开始关注全面风险治理。总体上看,关注风险管理大大高于风险治理,关注全面风险管理大大高于全面风险治理。实际上真正直接以全面风险治理为题名的研究还非常少。(参见图4,图5)在文献检索过程中发现,我国自20世纪80年代以来的风险管理与治理研究绝大多数的成果属于企业管理、金融管理等工商管理领域, 公共管理领域的研究要少很多,但2000年之后越来越多。

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中国知网全面风险管理与全面风险治理主题词年度分布 2015年8月

  
国际国内这些概念及理论的演化对于风险与危机管理学术与实践发展意义重大,但它们大多是西方学术成果或引用西方学术思想的成果,一旦运用到中国还需要与中国的现实紧密结合,也需要与中国历史文化传统有机地整合。一方面让国际有关概念和理论本土化,另一方面也能让我们主动挖掘并积极传播中国自身风险治理思想与实践的历史与文化资源。


(三)民本与和合:中国传统思想的启示


 民本思想
“民本”思想在我国源远流长。民本意味着人民是国家的根本,“民惟邦本,本固邦宁”《尚书·五子歌》,“民为贵,社稷次之, 君为轻”《孟子·尽心下》,从这种观点出发, 又可以推出国家为人民所共有,如:“大道之行,天下为公”《礼记·礼远》;“天下,非一人之天下,天下之天下也”《吕氏春秋·孟春纪第一》。


长期以来,中国一般不愿意提以人为本,直到20世纪末,中国共产党全国代表大会政治报告才开始提以人为本,但并不直接提以民为本。2014年10月中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》终于首次明确提出“以民为本”,主张立法与法制“要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。


中国的民本思想尽管与人本思想不完全一样,但也属于一种人本思想,在风险治理领域的核心要求就是以民众的生命财产安全为本。

 和合思想
在核心价值上,“中国文化是以意欲自为调和持中为其根本精神” 。《易经》总体上奉行阴阳和合化生万物的思想,对于天地人之间的和合关系和吉凶祸福相互依存与转化之间的辩证关系早有深刻的论述与把握,其中全部六十四卦象的六爻中的吉凶分布可见, 每一卦相都是吉中有凶,凶中有吉,每一爻也是如此,且吉凶往往会彼此转化,“否极泰来”就是最经典的例证(参见图6)。

易经全部卦象六爻中的吉凶分

  

后来阴阳和合又演化为阴阳五行(金木水火土)相生相克和合共生。阴阳五行学说在中医学界得到广泛运用与发扬光大,用于人们各类疾病与健康风险与危机领域的综合预防、诊治与康复,成效巨大。中华民族正是靠中医学说与风险治理才得以生生不息与世代相沿。《黄帝内经》早言:上医治国、中医治人、下医治病。其原本是说能直接治理病患的医术不是最高的境界,能治理患者身体内在系统和外部环境的医术才是更好和更高的境界。当然也有做引申理解的,也就是中医学术不仅能治理人们的病患,也可以用来治理人群社会和整个国家。这很值得我们现代风险管理与治理领域学习与借鉴。


在“广大和谐”原则下,天、人、物都是相待而有、而生、而成,并能雍容和谐。孔子据此强调“中”“和”,并把它们内化在中国人的心理结构中,强调“和为贵”。孟子也说“天时不如地利,地利不如人和”。“和”是政治的最高境界,是国泰民安的基本特征。的确,中国传统文化的核心价值就是 “和”,强调人与天和,人与人和,人与地和。在实现条件方面,中国对“和”的追求条件是“和而不同”。“同”指事物的单一性。单一不能长久,也即“同则不继”“以同裨同,尽乃弃矣”。可见 “和”以不同为前提,不同就可能冲突,而“和”是“既冲突又融合”,“让冲突的双方在保持各自独立性的前提下而融合共生”。

在具体操作方面,“和”就是不同事物的配合协调,以长补短。就是包含沟通、协商、互信、合作等。


张立文教授所著《和合学》全面诠释了中国传统的和合思想。


 治理思想
中国古代有关风险与危机的概念有很多,主要有畿、微、危、怠、灾、难等不同危害程度的风险与危机。有关的全流程风险链式治理要求主要有居安思危、知畿查微、持危安危、御灾救荒,等等,贯穿这些流程环节的还有以人为本或以民为本、慎始慎终或固始善终等总体要求。


 三 中国合和式风险治理的概念提出与主要设想


(一)合和式风险治理:现代概念框架
根据前述中国应急管理体系转型“一本四全”的实践需求和国际国内全面风险治理的前沿理论支持,在此我们很想利用中国传统的民本思想、阴阳五行和合思想和链式风险治理思想,明确提出有我们自身文化特色的一个核心概念就是:合和式风险治理,针对自然灾害、事故灾难、卫生事件、社会安全事件和经济安全事件等多元性、衍生性及复合性的风险与危机,政府、市场、企业、社会、公民等多元主体综合运用行政管制、经济激励、社会自治、企业与公民参与等多元政策工具,积极做好规避准备、预测预警、应急响应、恢复重建和学习提升等全流程的管理与治理,最终尽可能规避和减少各类风险与危机中民众的生命财产损失,转危为安,变威胁为机遇,确保社会和谐稳定与国家长治久安(参见图7 )。

合和式风险治理的现代概念框架

  

在上述概念中,我们运用阴阳五行和合原理,突出危与机共生共存与相互包含与转化的基本思想,把有关的风险灾害及事件类型分为了五类(把经济安全事件从原来的社会安全事件中分离出来以突显其独立性和重要性),把治理主体也分为了五类,即一个国家内部的政府、市场、企业、社会与公民几个方面的治理协作网络,其背后同时也意味着规制程度不同的5类典型治理工具:政府主导与行政管制、市场辅助及经济激励、社会动员与自主治理、企业责任与积极参与、公民责任与志愿行动等。同时把治理流程也分为5个阶段:规避准备、预测预警、应急响应、恢复重建、学习提升,真正体现全流程的要求。这也许可谓现代版的“风险/危机五行和合”。它们的出发点和根本目的就是要以民为本,保障民众、社会和国家的安全、稳定、和谐与发展。也就是说传统的民本、和合和链式治理等思想与今天我们所追求的“一本四全”的全面风险治理是非常契合的,完全可以发挥其很强的概括、抽象、指导与参考作用,是真正有中国文化特色的概念术语。


我们之所以用“合和”而没有用“和合”,是因为意在强调通过合作来实现和谐状态,合作在先,和谐在后;也是因为“合和”比传统的“和合”具有更宽的概念范畴,不仅可以把“危机与五行”元素更好地加以整合,而且可以融合传统民本、链式治理、合作治理和合作博弈的理念。


(二)合和式风险治理:五大转型方略
为了实现上述合和式风险治理框架,我们需要注重运用图8中的五大转型方略:

合和式风险与危机治理的五大转型战


一是从重视事件与危机发生后临时组建指挥部应对模式向更重视长远规划方面转变。这里不仅要更重视应急管理体系建设本身的长远规划,而且需要重视日常各地、各部门、各组织和全社会中长期发展规划对风险、危机、灾难预防与应急方面的有关投入。


二是从重视应急管理向更重视风险与危机治理转型。这是真正的关口前移,不仅需要针对一些重大活动和重大决策开展风险评估、管理与治理,而且需要在日常管理与应急管理中全方位引入风险管理与治理的有关理念、战略、制度与方法,更加积极主动地解决日常管理与应急管理中的有关风险与问题,尽可能更早地规避、预防、转移与准备有关风险事件的发生与蔓延。在重视风险治理的同时还要更重视危机治理。要重视一般性风险的日常治理与应急治理,但不能因为日常管理和常规应急管理已有进步就沾沾自喜和不思进取,还要更重视做最坏的打算和最好的准备,积极引入危机管理与治理方略, 才可能真正全面提升有关组织和全社会的抗风险抗危机能力,也就是真正提升抗逆力。


三是从过去的单兵作战向未来更重视多方协调合作治理转变。目前和未来的风险、事件与危机很可能具有复合性和复杂性,不是单一地方、部门和主体能有效应对、管理与治理的,而是日益需要更重视多元主体的协调联动与合作治理。从过去单纯重视政府主导的应急能力提升向未来更多地发挥社会组织、市场、企业和公民的主体联动参与作用转变。


四是从过去过于重视临时高度动员和行政管制工具的运用到多元治理工具的综合运用转变。高度动员与行政管制确实在风险与危机事件发生时的应急过程中很有效,但其成本也是巨大的。从整体的风险与危机治理来看,需要综合运用动员、管制、激励、参与等多元工具来治理风险与危机。


五是从以前偏重一案三制的应急制度建设到更加关注风险治理能力提升。这同样需要继续加强和完善有关的一案三制建设,同时更加系统地考虑各有关主体的风险、危机及应急意识的增强、专业知识与技能的学习训练和有关制度资源、人力资源、财力资源、物质资源、信息资源和技术资源的匹配投入,最终切实提升有关的风险与危机决策和协调治理能力。


(三)合和式风险治理:五大关键举措
实现合和式风险治理的主要举措应该主要涉及图9中的五大和合:

合和式风险与危机治理的五大关键举措

  

一是理念和合,也即允许国内外不同的风险治理理念并存,相互借鉴并有机整合,比如政府主导与社会参与共生,忧患意识与吉祥文化并存,快速决策与慎重问责结合,等等。


二是利益和合,这是一切合和难题中的核心问题,我们首先应该承认风险治理中各方的利益关切是很可能不同的,既需要紧急情况下的紧急协同,也更需要平常能有更多的沟通、交流、协商与谈判机会,以解决彼此的利益冲突,实现真正的利益和合。


三是制度和合,主要指为了贯彻有关的理念和合与实现利益和合,需要不同层级、不同部门、不同领域的风险治理体系、制度与机制完善地建立起来,能彼此兼容、有效实施,建构和运行一体化的风险治理制度保障体系。如今的全面依法治国应能增进这方面的制度和合。


四是组织和合,再好的制度也需要有关组织的建立与运行,风险与危机治理涉及的不同地域、层级、领域和专业的有关组织能经常化地相互沟通、协调与支持,才能真正实现组织协同和合。


五是工具和合,风险与危机治理的工具纷繁多样,有效治理有关风险与危机自然离不开各类工具的综合运用。根据阴阳五行学说,我们拟借用金、木、水、火、土五行概念,把风险与危机治理工具也分为金式治理、木式治理、水式治理、火式治理、土式治理几大类。


金式治理强调政府刚性强制权力的运用,适用于安全秩序的维持与恢复。


水式治理是一种柔性治理工具,更多重视的是市场社会自治与志愿参与行动。


木式治理重视在刚性强制与柔性志愿两类工具中间状态的工具运用,强调激励与沟通。火式治理也是介于金式治理与水式治理之间的一种工具,但不同于也相对于木式治理,具有更强的威慑性。


土式治理类于水式治理,但与水式治理相对应,具有更多的规范性。


几类治理工具均有利有弊,有不同的针对性,只要运用得当,都可以达到有关的治理目标。一般来说,现代风险与危机往往需要五行治理工具的综合运用方能有更好的治理效果。


 四 结论与展望


中国的四个全面总体治国框架、总体国家安全战略转型与中国应急管理体系发展都在越来越突出地强调重视总体性、系统性、整合性特别是全面性,中国也非常需要全面建立自身的风险治理与应急管理体系。国内外风险管理学界也都在逐步更加重视全面风险管理与治理。中国传统的民本思想、和合思想与风险治理思想与现代的全面风险管理与治理的有关思想有很大的契合度。因此, 我们结合古今中外有关的学术思想,面向中国风险治理的实践发展需要,明确提出有中国自身文化特色的合和式风险治理概念,并根据该概念,对有关目标框架、转型内容与实施关键进行了初步的设计,以期抛砖引玉,能对有关的学术探讨与实践发展有一定的参考作用。


阴阳五行和合学说,仅仅围绕阴阳变易及其五行相生相克十个维度辩证关系,来诠释世界万物。这比西方通常的一个维度或二维矩阵分类式研究要更系统和更复杂。中国合和式风险治理概念希望汲取这一传统智慧,力图能对风险治理提出一些更系统和更深入的设计思路,这也许是合和式风险治理区别与目前一般的全面风险管理或治理概念的主要特色所在。


当然,我们仅仅停留在初步的论证与框架设计层面是远远不够的。我们还需要进行更系统深入的具体研究与探讨。比如中国传统阴阳五行学说对我们的风险治理的启示具体有哪些?合和式风险治理相比于国内外已有的全面风险管理理论的核心共性与主要特性到底有哪些?合和式风险治理概念及理论在国际学术交流中可能的争议是什么?它在中国及国际未来的风险治理实践中的应用前景会怎么样呢?这些都将有待于我们和对此感兴趣的学界同仁们去做更多更细致的学术思考与实践验证。